Олег Прудников: Перспективы политико-правового строительства Союзного государства: Новая интеграция

Олег Прудников: Перспективы политико-правового строительства Союзного государства: Новая интеграция 26.11.2014 15:24

Накануне пятнадцатилетней годовщины подписания Договора о создании Союзного государства Белоруссии и России мы убеждаемся в верности выбранного курса на укрепление интеграции. Однако за чередой торжественных слов и высоких праздничных оценок хотелось бы ни на шаг не отклоняться от заявленной цели – построения государственного союза между нашими странами. В нынешних условиях крутого, неожиданного для благодушных неолиберальных мечтателей витка неприкрытой борьбы за мировое лидерство, которую навязывают западные центры евро-интеграции и атлантического блока, наступила новая эпоха.

Президент А. Г. Лукашенко в своём официальном Послании 2014 г. к Национальному Собранию не зря подчеркнул мысль о завершении постсоветского периода. Государства, окружающие нас, опять пришли в движение. Изменение политической карты мира подвело планету к порогу качественно иной фазы международных отношений. В течение двух последних десятилетий не случайно менялись государственные границы на территории самой Европы. Современный синдром однополярного мира теперь не исчезнет самопроизвольно. Простая «наблюдательная позиция» уже не принесёт положительных результатов. По меткому замечанию главы российского МИДа Сергея Лаврова, речь должна идти о переформатировании мировой системы в целом.

Влияние внешних факторов на национально-государственное строительство усилится. С каждым днём оно будет отражаться на его результатах. Поэтому возникает очевидная необходимость в принципиальной коррекции российско-белорусской программной стратегии по обеспечению независимого развития братского отечественного сообщества. Политический процесс, инициированный Москвой и Минском, способен, в свою очередь, изменить характер интеграционных явлений на всём постсоветском пространстве. Он приобретает особую значимость с учётом событий на Украине, и в преддверии союзного юбилея мы начнём разговор о наиболее проблемных вопросах политико-правового строительства Союзного государства.

Суть коренного вопроса о возможных вариантах политической интеграции состоит в том, что положения московского Договора от 8 декабря 1999 г., объявившего о стремлении руководства Белорусской Республики и Российской Федерации создать Союзное государство, могут быть реализованы на уровне структурных связей крепкого, весьма совершенного, но исключительно межгосударственного объединения. Ранние предположения о возрождении былого государственного единства федеративной России и унитарной Белоруссии в современных формах «вплоть до мягкой федерации» так и не воплотились в действительность. Оказавшись правовой основой интеграционных процессов, Договор 1999 г. определил главные принципы этого строительства – поэтапное сотрудничество, равноправное партнёрство, неприкосновенность государственного суверенитета участников. Текст этого документа (ст. 3) указывает: «Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников…».

За последние годы сделано много. Важнейший этап «закладки» фундамента союзного здания пройден: эффективно действуют совместные органы двух государств, призванные сыграть ведущую роль в объединённом управлении. Высший Государственный Совет, распорядительный орган в процессе союзного строительства, ведёт работу по организации власти. Он утверждает союзный бюджет, заключение международных актов, определяет место пребывания органов Союзного государства. Его председатель, один из президентов государств-участников, представляет объединение на международной арене и подписывает договоры. В его же ведении находится деятельность союзного Совета Министров, исполнительного органа, созданного в соответствии с Положением, которое утвердил распорядитель – Высший Государственный Совет.

Председатель Совета Министров Союзного государства координирует работу глав правительств Белоруссии и России, министров их иностранных дел, экономики и финансов, руководителей Центральных банков, министерств и отраслевых или функциональных органов союза. Совет Министров отвечает за разработку направлений общей политики, составляет проекты формирования союзных органов, вырабатывает предложения о принятии совместных законов, контролирует исполнение положений Договора о создании Союзного государства. Он проектирует бюджет, обеспечивает его исполнение, управляет собственностью союза и отвечает за сохранение единого экономического пространства посредством усилий по унификации законодательства стран-участников. Рабочим аппаратом Высшего Государственного Совета считается хорошо знакомый ответственным общественным деятелям Постоянный комитет Союзного государства, подотчётный Совету Министров. Под руководством Государственного секретаря Союзного государства именно он должен координировать работу нижестоящих российско-белорусских органов исполнительной власти и отвечает за межпарламентское сотрудничество. Как известно, отсутствующий союзный Парламент, не собранный до проведения выборов в Палату Представителей, предусмотренных Договором и Программой совместных действий по реализации его положений, продолжает заменять Парламентское Собрание. Пожалуй, на сегодняшний день оно представляет собой прообраз будущей Палаты Союза и осуществляет законодательные функции. В случае формирования Палаты Представителей, в Парламент планируется ввести семьдесят пять российских и двадцать восемь белорусских избранников. Сейчас отраслевые комиссии Парламентского Собрания взаимодействуют с департаментами Постоянного комитета Союзного государства в соответствии с направлениями их работы.

Тем не менее, ещё раз следует обратить внимание на ключевую формулу данного этапа политической интеграции – равноправие суверенных партнёров. Оно является выражением главных принципов Договора, в основание которого была изначально заложена идея сохранения полноты суверенитета участников. Подобная правовая схема союзных отношений с формальной точки зрения не принадлежит к собственно «государственному» сотрудничеству. Реализация принципов равноправного и суверенного партнёрства гарантирует неизменность правового статуса союза как межгосударственного, конфедеративного или международного, но не государственного, федеративного объединения. Развитие его нормативной базы находится в прямой зависимости от правоустанавливающего акта, того же Договора 1999 г. Значение этого договора огромно. Его заключение подвело символическую черту, завершая собой обвальный «парад суверенитетов» бывших советских республик. В то время, к исходу XX века, закончился этап предварительной подготовки к неизбежному, предопределённому историей сближению Белоруссии и России в целях создания Союзного государства.

На каком этапе союзного строительства мы остановились сегодня? Ответ предоставляет положение дел с проектированием союзного Конституционного акта. Правовая природа последнего не определена договором. Оттого трудно исключить и его сугубо консультативную роль в ходе дальнейшей политической интеграции. Разработка конституционного проекта началась в 2001 г. Её результаты по-прежнему не способствуют перспективе переноса планирования главного законодательства нашего союза из сферы международного права в область реального государственного регулирования. Созиданию единой нормативно-правовой базы Союзного государства препятствует конфедеративный характер Договора и согласованного проекта Конституционного акта. Так, в проекте (ст. 6) говорится, что «каждое государство-участник сохраняет с учётом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию…», то есть оставляет без изменения свою международную правоспособность и правосубъектность. Вопрос об «исключительном ведении Союзного государства» (ст. 32) тоже не решён положительно. Его решение фактически сводится к смешению понятий об исключительной и конкурирующей компетенции совместного ведения, ибо, при необходимости, на территории каждого субъекта союза «применяется законодательство этого субъекта Союзного государства», а значит – компетентное действие независимой, прежде всего президентской власти полностью суверенных сторон объединения.

Проект общей конституции не предлагает кардинального решения существующей проблемы буквального президентского дуализма во властной вертикали Союза. Между тем, вспоминая о недавнем положительном опыте советского федерализма, не лишним старанием будет учесть и своеобразный, конкретный исторический опыт федеративной Австро-Венгрии, который даёт нам пример разумного разграничения суверенных прав между союзными странами, а также чёткой организации как исключительного, так и совместного ведения дел в дуалистическом государстве. Во-первых, параллельное австро-венгерское законодательство обеспечивало гарантии внутреннего суверенитета и самостоятельного ведения для каждой отдельной части государственного союза. Во-вторых, ясно определялся круг общесоюзных экономических вопросов совместного парламентского ведения на основе «согласованных принципов». Периодически подписывались соглашения о сохранении общего экономического пространства, принимались параллельные законы Австрии и Венгрии в пользу единой валюты, таможенной, тарифной и налоговой систем. В-третьих, конституция вверяла ведение «общих дел», то есть международного представительства, обороны и финансов, исключительно единому политическому руководству в лице главы Австрийского государства. Правда, в эпоху демократического развития консервативной монархии Габсбургов действие принципа равноправного партнёрства проявлялось в пределах границ внутреннего суверенитета государств-участников и, наоборот, прекращалось, когда речь заходила о проблемах дипломатии, армии или распоряжения союзным бюджетом. Законодательного принципа абсолютного равноправия сторон, свойственного творцам различных конфедераций и закреплённого в настоящем российско-белорусском союзном Договоре, в Австро-Венгрии не существовало. Зато задолго до образования СССР мир наблюдал за державной жизнью многонационального федеративного государства, успешно работала слаженная конституционная система союзных полномочий и внутренних противовесов. Кстати, несмотря на принадлежность обеих корон единственному физическому лицу, буквального дуализма в юридической взаимосвязи кайзера Австрии и «апостолического» короля Венгрии не наблюдалось. Внутренний суверенитет мадьярского Рейхстага и его короля в делах общесоюзной и международной компетенции ограничивался властными полномочиями венского кайзера. Он единолично – как император Австрийский, но не король Венгерский – представлял на мировой арене объединённую «Монархию». Выражение „Der österreichisch-ungarische Dualismus“ («австро-венгерский дуализм») никогда не использовалось правоведами и чиновниками в качестве официальной терминологии.

Имея современный опыт равноправного участия государственных партнёров в составе федеративных образований, никто уже, конечно, не обязан стремиться к установлению какой-либо правовой асимметрии в системе союзных отношений. Но путь, направленный на построение подлинного союзного государства, проделанный большими или малыми шагами, рано или поздно всё же приведёт к необходимости изменения конфедеративного характера правоустанавливающего договора стран-учредителей. Здесь нет места вариантам поглощения территорий «меньших» участников более крупными или «сильными». Подлинное союзное государство конструируют правовые нормы, определяющие возможность непосредственной защиты коллективных интересов и коллективного процветания. Задача заключается в выборе национального или исторического типа конструкции – американского, немецкого, советского, быть может, общерусского! Идейной основой будущих этапов политической интеграции способно стать, например, всероссийское единство Белой и Великой Руси вместе с евразийским сообществом российских народов. Так или иначе, впереди решение вопросов о союзном статусе Приднестровья, Новой и, скорее всего, Малой России. Там русский народ, как и в Российской Федерации, не исключая белорусов, практически продолжает быть «не просто полноправным, но важнейшим субъектом национальных отношений», что достойно отмечено патриархом Московским и всея Руси на заседании Всемирного русского народного собора 11 ноября 2014 г.

Однозначная альтернатива пути государственного союза – дорога политической дезинтеграции. По справедливому утверждению и юридической, и исторической науки, это неминуемое распадение тесных политических связей между союзниками, неизменно возводящими во главу угла идею неприкосновенности и полноты собственного суверенитета. Вероятно, найдётся немало оппонентов, убеждённых в крайней достаточности тех правовых основ, которые заложены белорусско-российским Договором о создании Союзного государства. Но за прошедшие полтора десятка лет международная обстановка существенно изменилась. Геополитическое соперничество явно обретает фронтальный характер. Можно не сомневаться – от темпов и принципов процесса политической интеграции России и Белоруссии зависит судьба и постсоветского пространства, и Русского мира. И если мы не отказываемся от достижения государственного единства союзных народов и их республик, Новая интеграция неизбежна.